Om helseforetak og styringsrom

Noen ganger, for eksempel når diskusjonen om lokalsykehus, fødetilbud og politisk styring går ganske høyt, kan det vært lurt å ta en titt på hvordan helseforetakssystemet faktisk er bygget opp. Foretaksmodellen for helsesektoren lider åpenbart av gigantomani og styringsproblemer, den fremelsker en absurd stor samling direktører med store lønninger og, kan det virke som, tilsvarende liten kobling til virkeligheten.

Når vi nå ser en masse forslag om å legge ned fødeavdelinger, kutte akuttfunksjoner og gjøre andre store endringer er det lurt å huske at det er regjeringen og Stortinget som sitter med endelig ansvar, endelig beslutningsmyndighet. La oss ta en strukturkikk:

Dette er fra Lov om helseforetak
Ӥ 30. Saker av vesentlig betydning
Foretaksmøtet i regionalt helseforetak treffer vedtak i saker som antas å være av vesentlig betydning for foretakets virksomhet eller løsningen av fastsatte målsettinger eller oppgaver. Det samme gjelder andre saker som antas å ha prinsipielle sider av betydning eller som antas å kunne ha vesentlige samfunnsmessige virkninger. Hvilke saker foretaksmøtet i regionalt helseforetak skal fatte vedtak i etter denne bestemmelsen fastsettes det nærmere bestemmelser om i vedtektene.
I helseforetak skal saker som nevnt i første ledd forelegges departementet, som eier, av styret i det regionale helseforetak som eier helseforetaket. ”

Foretaksmøtet tilsvarer det en bedrift ville kalle en generalforsamling, der er det helseministeren som bestemmer. I praksis kan hjemmelen vanskelig forstås annerledes enn av statsråden skal gå inn i spørsmål som endringer i struktur, endringer i grunnleggende funksjoner og funksjoner som har stor innvirkning på andre funksjoner (for eksempel er det sånn at når man legger ned fødetilbudet et sted, så har det åpenbare konsekvenser for hva man trenger av personell på anestesi, dermed svekkes sykehusets tilbud på andre felter også).

Forarbeider
For å forstå hvordan man skal tolke forskjellige bestemmelser i en lov er det nyttig å se på arbeidet som ligger til grunn. Hva sier proposisjonen fra regjeringen? Hvilke merkader har tilkommet under Stortingets behandling.

Proposisjonen
Beslutningsgrunnlaget kommer fra Ot.prp. 66 (00-01). I den fremgår det tydelig at paragrafen er ment som en begrensning av styrets kompetanse og det presiseres at dette gjelder saker som er av vesentlig betydning både for foretakets virksomhet og for oppfølging av politiske målsetninger. Videre er saker av samfunnsmessig eller prinsipiell betydning fremhevet. Det er vanskelig å skjønne store nedleggelser og endringer som annet enn dette. Slik er departementets beskrivelse av paragraf 30:

Merknad til § 30
Bestemmelsen innebærer en begrensning i styrets kompetanse. Den fastsetter at foretaksmøtet fatter vedtak i en del saker. Dette gjelder foruten saker som er av vesentlig betydning for foretakets egen virksomhet, også saker som er av vesentlig betydning for å ivareta politiske målsettinger, og saker av vesentlig prinsipiell eller samfunnsmessig betydning. Det skal foretas en nærmere regulering av hvilke saker dette gjelder i vedtektene til det enkelte foretak.

Hvilke saker som er av vesentlig betydning, må vurderes konkret i den enkelte sak. Vurderingen vil variere etter hvorledes forholdet mellom eier og foretak er organisert i det enkelte tilfellet, for eksempel hvor detaljerte vedtekter foretaket har. Slike saker kan være salg eller utskilling av større deler av virksomheten, vedtak som vil endre virksomhetens karakter, deltagelse i omfattende samarbeidsvirksomhet som vil påføre foretaket omfattende ansvar, avtaler med tredjemann som får vesentlig betydning for foretaket eller andre større omlegginger av driften. Beslutning om nedleggelse av sykehus kan være et eksempel på vedtak som skal fattes av foretaksmøtet i regionalt helseforetak i henhold til bestemmelsen.

Etter bestemmelsens annet ledd er ansvaret for å forelegge saker som angår helseforetak, lagt på det regionale helseforetaket som er eier av helseforetaket. Saken vil dermed bli behandlet i styret i regionalt helseforetak før saken kommer til foretaksmøtet. Denne bestemmelsen avviker fra regelene som gjelder for statsforetak. Begrunnelsen er at foretakene etter lovforslaget ikke utøver næringsvirksomhet, men ivaretar ansvaret for virksomheter innenfor en sektor som er av grunnleggende betydning for velferden i samfunnet. Det er derfor nødvendig at departementet som eier har mer omfattende overordnet tilsyn og kontroll med virksomheten enn det statsforetaksloven legger opp til. Viktigheten av dette kan synliggjøres med at omfattende endringer i sykehusstrukturen i regionene kan ha stor innflytelse på behovsdekningen og hverdagen til mange pasienter og andre brukere. Forslag til slike tiltak bør derfor besluttes av foretaksmøtet i regionalt helseforetak.”

Når departementet og regjeringen har sagt sitt er det Stortinget som behandler. I innstillingen kan en lese hva lovgiver legger i det forskjellige bestemmelsene. Jeg tillater meg noen løpende kommentarer under:

Innstillingen (Innst. O. nr. 118 2000-2001):
Merknadene slår fast akkurat det samme som proposisjonen gjør. Her er samtlige merknader på paragrafen:

Ӥ 30 Saker av vesentlig betydning
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet , Høyre og Fremskrittspartiet , har merket seg at på tross av at ansvar og beslutningsprosesser er delegert så langt ned i systemet som mulig, så kan ikke saker av vesentlig betydning både for foretaket selv eller vesentlig betydning for å ivareta politiske målsetninger, avgjøres i helseforetaket.

Dette innebærer at større saker i praksis går helt til Storting og Regjering. Eksempelvis kan ikke et sykehus legges ned bare med lokal beslutning. Begrunnelsen er bl.a. at foretakene etter lovforslaget ikke utfører næringsvirksomhet, men ivaretar virksomheter innenfor en sektor som er av grunnleggende verdi for velferden i samfunnet.

Min kommentar: Det er vanskelig å misforstå dette. Flertallet er klare på at det er en store forskjell mellom dette og andre statsforetak, dette handler om trygghet og sikkerhet. Frittstående strukturer innrømmes ikke myndighet til å fatte store beslutninger.

Komiteens medlemmer fra Høyre har merket seg at departementet i sine merknader til § 30 viser til beslutning om nedleggelse av sykehus som et eksempel på vedtak som skal fattes av foretaksmøtet i regionalt helseforetak i henhold til bestemmelsen om at vedtak i saker av vesentlig betydning skal fattes i foretaksmøtet. Disse medlemmer legger til grunn at listen for hvilke saker som må bringes inn for foretaksmøtet i regionalt helseforetak, ikke legges lavere enn dette.

Min kommentar: dette er interessant. Når komiteene arbeider med innstillinger vurderes alle merknader. Kan man «gå inn» på denne, skal vi «gå ut» av denne. Det er rundt alle de fremlagte merknadene forhandlingene spinner seg. Det betyr at det ikke er sånn at Høyre har skrevet noe og så står de for det alene. I det man ser Høyre legge inn en egen merknad er det deres forslag til hva hele komiteen bør mene. Arbeiderpartiet og FrP som stod inne på merknaden over har aktivt tatt stilling mot Høyres harde forståelse hva som skal behandles i foretaksmøte. Ap og FrP har en annen forståelse, en forståelse av at det er veldig mange flere beslutninger som hører hjemme hos regjeringen eller på Stortinget.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener at denne bestemmelsen kan stå uendret selv om forvaltningsforetaket ikke er eget rettssubjekt.”

Når vi bruker energi på beslutningene er det viktig at vi er helt klare på at det er helseministeren, regjeringen og Stortinget som har ansvaret. Det ligger ikke, etter loven, noen anledning for å sitte stille helt til man bestemmer seg for å gripe inn i et eller annet spørsmål, det var det bare Høyre som støttet.